K03-131: Bedarfsorientierten Finanzausgleich für sächsische Kommunen und Landkreise auf den Weg bringen - Eigenverantwortung anerkennen und stärken

1. Reformbedarf des Sächsischen Finanzausgleichsgesetzes

Das kommunale Finanzausgleichssystem stellt über seine Mittelverteilung eine
entscheidende Finanzierungsquelle der sächsischen Kommunen dar. Daneben werden
den Kommunen und Landkreisen finanzielle Mittel über eine Vielzahl von
zweckgebundenen Förderprogrammen zur Verfügung gestellt. Diese entscheidenden
Bausteine sind daran zu messen, ob so die Aufgabenerfüllung der sächsischen
Kommunen gesichert und gleichzeitig ihre finanzielle Eigenverantwortung
gewährleistet werden kann. Die Einschätzungen dazu gehen zwischen
Landesregierung und kommunaler Familie auseinander. Dass Konflikte bei der
Verteilung knapper, finanzieller Ressourcen aufkommen und Begehrlichkeiten auf
beiden Seiten bestehen, ist im Grunde nicht verwunderlich. Die aktuelle Praxis
des kommunalen Finanzausgleichs kombiniert mit Förderprogrammen ist allerdings
nicht im Stande, solche Konflikte einigermaßen zu befrieden und das obwohl die
Einnahmenseite konjunkturbedingt recht positiv aussieht.

Die aktuelle Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichsgesetzes weist
deutliche Defizite auf:

• Intransparenz und veraltete Zahlen: Es wird auf veraltete Daten für die
  Ermittlung der Mittelverteilung zurückgegriffen, wodurch das System nur
  punktuell und sehr langsam auf veränderte Situationen reagiert. Dies wird
  durch den aktuellen FAG-Entwurf der Staatsregierung für die Jahre 2019 bis
  2020 eindrucksvoll sichtbar. Die Datenbasis für die Berechnungen stellen
  die Jahre 2013 bis 2016 dar. Hinzu kommen der intransparente Umgang der
  Staatsregierung mit den verwendeten Daten sowie die intransparenten
  Absprachen unter Regierungsdominanz im FAG-Beirat.

• Eingriff in die Eigenverantwortlichkeit der Kommunen: Jede Kommune hat
  klare Pflichtaufgaben und zusätzlich freiwillige, aber absolut sinnvolle
  Leistungen, welche sie erfüllen muss. Die zu diesen Aufgaben passende
  Mittelverwendung erfordert dezidierte, individuelle Entscheidungen der
  kommunalen Akteure vor Ort. Die aktuelle Kombination aus hohen
  zweckgebundenen Investitionsmitteln des FAG und den unzähligen
  Förderprogrammen lässt eine Entscheidung durch die Verantwortlichen vor
  Ort jedoch nur im marginalsten Maße zu. Prioritäten und investive Vorhaben
  werden nicht am individuellen Bedarf, sondern an den jeweils passenden
  Mitteln des FAG und bzw. oder den vorgeschriebenen Verwendungszwecken von
  Förderprogrammen ausgerichtet. Die aktuelle Konstruktion verschiebt die
  Bedarfsentscheidung hin zur Staatsregierung und verlagert sie damit weg
  von den regionalen, gewählten Volksvertretern.

• Keine Bedarfsorientierung, sondern starre Verteilungsregelungen: Seit
  Jahren beobachten wir nicht nur in Sachsen, dass immer noch Menschen aus
  dem ländlichen Raum abwandern. Auf der anderen Seite wachsen größere
  Städte und haben alle Folgeerscheinungen zu tragen. Aufgrund der im
  Sächsischen Finanzausgleichsgesetz geregelten Mittelverteilung ist dies
  besonders fatal für kleinere Gemeinden: Das Problem hierbei ist die
  Ermittlung der Bedarfsmesszahlen und die hiermit verbundene
  „Einwohnerveredelung“ nach Anlage 1 SächsFAG. Ob es gerechtfertigt ist,
  dass für einen Bewohner einer kleinen Gemeinde (< 1500 Einwohner) nur fast
  halb so viel Geld ausgeschüttet wird, wie für einen Bewohner einer Stadt
  mit über 35.000 Einwohnern, kann bezweifelt werden. Eine sachgerechte
  Datengrundlage für die Spreizung ist nicht festzustellen. Die
  Einwohnerveredelung scheint willkürlich und anhand fiktiver Schätzungen
  festgelegt zu sein.

Es ist deshalb unverständlich, dass der sächsische Finanzminister Dr. Matthias
Haß (CDU) Anfang April 2018 klargestellt hat, dass es keine Veränderungen am
bestehenden Finanzausgleichssystem geben wird.

Bestehende Ausgleichsregeln werden lediglich weitergeführt und im Rahmen dieser
bestehenden Regeln werden Anpassungen vorgenommen. Das Problem sieht er in einer
Diskrepanz zwischen der guten Finanzlage und der Stimmung in den Kommunen, die
mit vorgegriffenen Wunschlisten aufwarten würden. Auch 28 Jahre nach der
politischen Wende will die Regierung offenbar die Kommunen weiterhin „am
goldenen Zügel“ führen und verweigert ihnen ein „mehr“ an finanzieller
Eigenverantwortung. Darin zeigt sich indessen eine altbekannte Überheblichkeit,
denn nach Art. 82 Abs. 2 der Sächsischen Verfassung ist den Gemeinden das Recht
gewährleistet, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener
Verantwortung zu regeln. Mangelnde Transparenz und unzureichende Kommunikation
politischer Entscheidungen der Staatsregierung mit den Kommunen leisten ihren
übrigen Beitrag zur Unzufriedenheit im Land.

2. Unsere Lösungsansätze für ein zeitgemäßes Finanzausgleichssystem

Mit deutlichen Schritten zur großen Reform!

Eine Reform des Sächsischen Finanzausgleichsgesetzes ist notwendig. Einige
Verteilungsmechanismen müssen den aktuellen Herausforderungen und
Zielvorstellungen angepasst werden. Die grundlegenden Prinzipien der
gleichmäßigen Einnahmenentwicklung in vertikaler und horizontaler Perspektive
müssen um eine Kostenbetrachtung der Aufgaben ergänzt werden.

Eine Totalrevision des SächsFAG birgt aufgrund der Komplexität der verschiedenen
Mechanismen, ihrer Wechselwirkungen untereinander und der daraus resultierenden,
schwer kalkulierbaren Verteilungseffekte ein gewisses Risiko. Daher wollen wir
uns in klaren, überschaubaren Modernisierungsschritten dem eigentlichen Ziel
nähern: Die Selbstverwaltungshoheit und finanzielle Eigenverantwortung der
sächsischen Kommunen erhöhen und den Übergang zu einem bedarfsorientierten
Finanzausgleichsgesetz vollziehen.

Finanzielle Mittelverteilung klar an Bedarfen orientieren und mehr Verantwortung
vor Ort belassen!

Angesichts des politischen Ziels, den ländlichen Raum attraktiver zu gestalten
und seiner weiteren Entvölkerung entgegen zu wirken, müssen die starre Spreizung
bei der Einwohnerveredelung verringert und sinnvolle Alternativen zu den
bisherigen Gemeindegrößenklassen gefunden werden. Die Zuweisungspauschalen
unterschiedlich großer Gemeinden müssen sich am tatsächlichen Zuschussbedarf
orientieren. Die derzeitige Verteilungsregelung gehört dringend auf den
Prüfstand, um eine bedarfsorientierte Mittelverteilung zu gewährleisten, auch
wenn dies gegebenenfalls zu einer Erhöhung der Ausgleichsmasse führen muss. In
eine neue Regelung soll die Sicherstellung einer Mindestfinanzkraft der Kommunen
integriert werden. Damit wollen wir gewährleisten, dass neben der Erfüllung der
Pflichtaufgaben für alle Kommunen auch die Erbringung freiwilliger Aufgaben
möglich bleibt. Das SächsFAG kann imstande sein, auf veränderte Bedarfe durch
Wachstum und Schrumpfung gleichermaßen zu reagieren, aber nur wenn es
modernisiert und reformiert wird.

Zur Stärkung der lokalen und regionalen Entscheidungskompetenzen sollen die
Kommunen selbst entscheiden, worin sie investieren. Dazu sollten Mittel, die
bisher über spezielle Förderprogramme finanziert werden in das FAG überführt
werden. Zusätzlich sollte das FAG in der Lage sein, Mittel so einzusetzen, dass
Anreize zur Entwicklung von nachhaltigen, zukunftsorientierten Investitionen und
freiwillige kommunale Aufgaben ermöglicht werden, ohne dass kleinteilige
Vorschriften die Richtung kommunaler Innovationen vorschreiben. Die grundlegende
Prioritätensetzung, welche Maßnahmen vorrangig zu finanzieren sind, bleibt so
vor Ort bei den Stadt-, Gemeinde- und Kreisräten. Ein höherer Anteil
ungebundener Finanzmittel würde zudem Konflikte mit der doppischen
Haushaltsführung vermeiden und Haushaltsbuchungen sowie -abschlüsse
vereinfachen.

Sozialer Nebenansatz zum Ausgleich von sozialen und demografischen Disparitäten!

Die Sozialkosten, wie bspw. Nettokosten für Unterkunft und Asyl, ALG II sowie
Jugend- und Sozialhilfe, sind in den Kommunen sehr unterschiedlich verteilt. Ein
sozialer Nebenansatz kann diese ungleiche Lastenverteilung austarieren.
Besonders die kommunalen Ausgaben im Rahmen des SGB-II werden als geeigneter
Indikator für solch einen Verteilungsmechanismus erachtet. Dieser Ausgabenposten
ist nicht nur der größte Posten an Sozialausgaben in den Kommunen. Die Ausgaben
für Leistungen nach dem SGB-II geben zudem eine Tendenz über weiter anfallende
soziale Folgekosten an.

Ein sozialer Nebenansatz muss unterschiedliche demografische Bedingungen
berücksichtigen und den Bedarf sowohl schrumpfender als auch wachsender Städte
und Regionen abbilden. Dabei wollen wir auch Anreizkomponenten integrieren,
damit Kommunen proaktiv einer Verfestigung sozialer Hilfsbedürftigkeit
entgegenwirken bzw. Strukturen der Daseinsvorsorge einer schrumpfenden
Bevölkerung anpassen, also Gestalten statt Verwalten!

Nebenansatz für Kita-Betreuung schaffen!

Ein Kita-Betreuungsansatz inklusive eines Finanzierungsanteils für Investitionen
verteilt Gelder zum Zweck der frühkindlichen Bildung anhand der vorhandenen
Kinderbetreuungsplätze der öffentlichen und freien Träger und wäre eine
sinnvolle Ergänzung des aktuellen Schüleransatzes. Der jetzt noch außerhalb des
SächsFAG verteilte Landeszuschuss nach § 18 SächsKitaG von aktuell 600 Millionen
Euro im Jahr 2018 soll hier einfließen. Administrativ aufwendige Programme wie
z.Bsp. Kita-Invest können entfallen und unbürokratischweitgehend über diesen Nebenansatz
ausgereicht und auf Sonderinvestitionsbedarfe z.B. aufgrund stark steigender Geburten- oder Zuzugszahlen beschränkt werden. Der Nebenansatz muss so gestaltet werden, dass die
aufwendige Fremdkinderabrechnung der Kommunen untereinander entfallen kann,
welche aktuell notwendig ist, wenn Wohnsitz und in Anspruch genommener
Betreuungsplatz in unterschiedlichen Gemeinden liegen.

Ökologischer Lastenausgleich und flächeninduzierte Anreizstrukturen!

Naturschutz ist eine wichtige Aufgabe der Kommunen. Bisher gibt es keine
sinnvollen Anreizstrukturen für kommunale Naturschutzpolitik. Die Verwaltung von
Schutzflächen (bspw. Natur- und Landschaftsschutzflächen), die hiermit für eine
Gemeinde bzw. einen Landkreis verbundenen Kosten sowie die verminderte
wirtschaftliche Nutzungsfähigkeit solcher Flächen werden an keiner Stelle im FAG
berücksichtigt. Empfehlenswert ist z.B. ein Ausgleich für einen
überdurchschnittlich hohen Anteil an Schutzflächen im Gebiet einer Gemeinde oder
eines Landkreises. Den Lastenausgleich erhält dann der Träger der Aufgaben und
Lasten. Der überdurchschnittliche Flächenanteil wird mit einer Pauschale pro
Flächeneinheit vergütet, die nach der Art der Schutzfläche abgestuft
ausgestaltet ist. Als Effekt hätten Kommunen ein Interesse daran, Schutzflächen
auszuweisen. Zumindest jedoch würde dieser Lastenausgleich dem Naturschutz
entgegenstehende Interessen ein Stück weit befrieden. Denkbar wäre diesen
Ausgleich als Sonderlastenausgleich, ähnlich dem Ausgleich für Straßenbaulasten,
einzuführen.

Bedarfsfaktoren erkennen und evaluieren!

Eine Reform des Finanzausgleichssystems muss den sehr unterschiedlichen
Gegebenheiten und Entwicklungen der Kommunen im Land gerecht werden, ohne eine
zentralistische Über- oder Fehlsteuerung zu bewirken. Anhand geeigneter
Indikatoren sollen unterschiedliche Zuschussbedarfe der Kommunen benannt werden.
Auf Grundlage vergleichbarer Zahlen und transparenter Daten sind entsprechend
bedarfsorientierte Verteilungsmechanismen so zu konstruieren und regelmäßig zu
evaluieren, dass Extreme vermieden werden. Eine Reform muss sich an zentralen
Staats- und Verfassungszielen und an den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts
orientieren. „Frieden“, „Gerechtigkeit“, die „Bewahrung der Schöpfung“, die
Stärkung des Selbstverwaltungsrechts und der finanziellen Eigenverantwortung der
sächsischen Kommunen werden maßgebende Projektionsflächen eines modernen
Finanzausgleichssystems sein.

Partizipativen Prozess beginnen!

Die Größe dieser Herausforderung darf uns nicht abschrecken, das SächsFAG zu
reformieren und die Verteilungsmechanismen insgesamt zu verbessern. Eine
bedarfsorientierte Reform ist keine einfache Angelegenheit und lässt sich nicht
allein technokratisch von außen lösen. Vielmehr braucht es einen im geeigneten
Rahmen stattfindenden diskursiven Erörterungsprozess, der den Kommunen die
Chance gewährt, ihre Bedarfsforderungen zu artikulieren, der auch die
Erwartungen an die Aufgabenerfüllung durch das Land und dessen finanzielle
Möglichkeiten berücksichtigt. Diese gemeinsame Erarbeitung wäre das Zeichen
eines respektvollen Umgangs der Staatsregierung mit der kommunalen Familie. Im
Ergebnis ist es durchaus möglich, dass sich die Finanzmasseaufteilung
verschiebt. Das SächsFAG muss den Entwicklungen unserer Zeit angepasst werden.
Diese Strategie von BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN in Sachsen beendet das bisherige
Wegdiskutieren bekannter Probleme.